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安全生产责任保险制度有效实施研究——基于城市公共安全风险治理

时间: 2019-01-12 18:27 作者:admin 来源:未知 点击:

  安全生产责任事故引发的城市灾难会给城市公共安全造成重大影响。2006年,国务院发布《关于保险业改革发展的若干意见》,提出“大力发展责任保险,健全安全生产保障和突发事件应急保险机制”,国家安监总局、原中国保监会联合下发《关于大力推进安全生产领域责任保险,健全安全生产保障体系的意见》,促进以安全生产为基础的综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系建立。近十年来,安全生产责任保险(以下简称安责险)并未得到长足发展,市场供需“双冷”,虽然近几年表现出较好的发展势头,但与其展现的巨大潜力并不相称。安责险在城市公共安全风险管理中应有的风险评估管控、事故预防、损失补偿功能并没有得到充分有效地发挥。

  当前,随着以中华人民共和国应急管理部成立为标志的城市公共安全风险管理体系的完善,以及各项政策扶植力度的加大,为包括安责险在内的为城市公共安全提供风险管理服务和保障的相关责任保险的发展创造了历史机遇。要想把握机遇,就要对安责险制度的实施进行切合经济社会发展实际的改革创新,实现其发展的突破并促进其目标功效的有效发挥,这已成为政府和行业关注的焦点。

  安责险是商业保险与安全生产管理相结合的产物,是政府运用市场手段解决企业安全生产风险和城市公共安全风险治理问题的经济政策之一。

  安责险的发展,从其市场总体特征来看,就是规模小、发展慢。安责险以及公众责任保险、环境污染责任保险等责任保险新兴业务,由于规模小,在监管报表“责任保险”大项中被归到“其他”项目(见表1)。

  安责险市场增长相对缓慢的表现之一是包括安责险在内的我国责任保险的发展长期未能形成规模。2017年我国财产保险保费收入总额为10541.38亿元,其中责任保险为451.27亿元,结构占比仅为4.28%,低于国际平均的16%(美国约22%,英国约15%,德国约12%)。表现之二是责任保险增速较缓,2006年至2017年我国责任保险原保费收入由56.33亿元增长到451.27亿元,年均增长率为20.88%,同期我国财险业市场年均增长率为18.28%,作为一个小基数险种业务,责任保险年均增长率仅比总体业务增长率高了2个百分点。

  在安全生产领域的保险保障,并没有由综合了意外伤害、雇主责任、公众责任的安责险替代,而是仍由雇主责任险与其他责任险(公众责任险等)承担,能够兼顾保障企业安全生产内外责任的安责险的缺位,有违促进安责险保障企业生产安全责任提升的初衷。

  风险管理基础建设欠缺和专业人才、专业技术不足,是造成保险公司包括安责险在内的责任保险产品和服务供给不足的关键原因。一是风险识别和保险定价难、产品开发成本高;二是安责险产品责任覆盖过窄;三是安责险保险服务尚未实现事故预防功能。

  一是企业选择传统责任险产品组合满足安全生产内外责任的保障需求;二是企业风险意识、公共安全责任主体意识、法律意识不强;三是安责险当前并非法定保险。

  应急管理部成立前,我国城市公共安全风险应急管理体制的固有缺陷是管理机构缺乏整体化、协调化以及公共安全风险管理碎片化。由于部门分割、各自为政,相关保险产品存在浓厚的部门色彩,使保险在城市公共安全风险的整体综合保障方面存在重叠和遗漏。保险业相关产品是为满足政府部门的管理职能要求而出现,缺乏立足城市安全风险整体保障的科学分类分工定位、缺乏政策性保险和商业保险分工定位清晰基础上的效率组合,没有标准、不成系统,使其无法实现经营效率和经济效益的最优化。由于部门间整体联系不够,缺乏协调合作,不能实现信息和公共资源的全面共享,受部门事权的局限,使相关保险的效率相对较低。

  2017年,国家安监总局、原中国保监会、财政部发布的《安全生产责任保险实施办法》确立了安责险制度基本框架,一是生产安全事故预防,二是安全生产责任的全面保障,包括对企业雇员与社会公众的责任。安责险制度成为政府安全生产监管结合城市公共安全风险治理的重要工具之一,结合的枢纽在于安责险制度对企业安全生产公众责任的保障。

  安责险产品责任符合其职能定位的完善是安责险创新发展的关键所在。安责险产品创新的基本目标是优化统合雇主责任险、公众责任险、意外伤害险的保障功能,满足企业安全生产责任全面保障的需求,同时具有较传统险种叠加更优的性价比。

  基于安责险作为城市公共安全风险治理重要工具的职能,企业安全生产公众责任成为安责险必要的基本责任要件;基于安责险替代传统险种的效能目标,必须要增加安全生产事故导致的人员伤亡医疗费用补偿责任;基于相关行政法规要求,风险管理服务应当成为安责险的扩展责任并明确服务的具体内容,如评估企业安全生产全面风险以及提供评估报告或风险管理方案。

  在实践中,保险公司以保险协议的方式满足企业安全生产责任全面保障的需求,一定程度上突破了安责险产品责任的局限。不过,因安责险条款基本责任仍未包含公众责任,还是应以包含公众责任的多险组合的统保满足企业安全生产责任全面保障的要求。安责险基本责任的完善,还需“临门一脚”。

  为使安责险更具性价比优势,必须使保险定价科学合理。充分发挥保险费率的价格杠杆作用,实行与投保企业的安全生产管理水平以及以往事故记录相结合的费率浮动机制,将无赔款优待原则引入安责险定价,激励企业自觉做好安全生产工作。

  一要做好城市公共安全风险管理与保障体系的整体规划。基于保险和风险管理的经济效益和社会效益提高的目标,必须要在城市公共安全风险全面识别和科学分类基础上,做好城市公共安全风险管理与保障体系的整体规划,并将其全面融入城市公共安全发展规划,在各项具体措施中配套保险项目,借助保险业风险数据资源及专业管控的技术优势,助力政府构建“全过程、全方位、全覆盖”的城市公共安全风险管理与保障体系。安责险制度的实施应当作为城市公共安全风险管理与保障体系整体规划的重要内容,应在规划中对其制度创新与有效实施作出顶层设计的安排。

  二要做好城市公共安全风险的整体评估。企业安全生产风险是城市公共安全风险的重要组成部分。我国公共安全管理战略部署的重要缺陷之一,就是未将企业安全生产风险纳入城市公共安全风险的有效管理,城市公共安全风险评估未能对区域企业安全生产风险进行重点涵盖,从而导致城市公共安全的应急预案和应急救援措施的效力不足。全面系统的风险评估是城市公共安全风险治理有效性的先决基础。应将保险机构风险管理服务纳入政府主导的城市公共安全风险治理的框架和整体活动,以政府购买服务、招标和投标的方式,使社会风险管理专业机构参与到城市公共安全风险治理服务之中,充分发挥中介机构、安全专家的技术支撑作用,提高城市公共安全风险评估及风险治理的专业水平。

  一要促进安责险的企业覆盖面扩大。《安全生产法》鼓励所有生产经营单位投保安责险。安责险制度功效的切实发挥,需要生产经营企业应保尽保。各地区可针对本地区安全生产特点,明确应当投保的生产经营单位,并以相应的强制措施或鼓励措施促进安责险覆盖面的扩大和参保率的提高。

  二要规范安责险经营的市场准入。安责险涉及的领域多、范围广、社会敏感性大,且有些事故的赔付额度巨大,因此必须要建立保险机构和保险产品的市场准入制度,确保安责险在保险保障、事故预防、安保良性互动等方面能够发挥积极有效的作用。

  安责险运营风险管理,一要加强运营过程的风险管理;二要完善风险分散体系;三要强化风险管理能力基础建设。

  安责险制度的确立和发展,见证了我国政府安全生产监管创新与社会治理创新的进步。安责险市场发展的突破,关键在于安责险制度在城市公共安全风险治理中的更高立意和产品创新,满足企业安全生产责任全面保障、事故预防的需求,同时满足政府城市公共安全风险治理的需求。推动安责险制度的有效实施、提升安责险发展效率和质量,需要通过政府城市公共安全风险管理和保障体系完善顶层设计创造的良好环境及相关政策支持,需要保险机构提高风险管理能力、承保能力、专业技术水平,强化专业人才队伍、信息化与数据库等基础建设。相关建议如下。

  在政府层面,一是在全面系统识别评估城市公共安全风险的基础上完善城市公共安全风险保障体系的整体规划,科学划分风险类型,明确相对应的保险需求,布局重点领域的保险安排,引导保险机构的产品创新;二是提升安责险在城市公共安全风险治理中的作用定位,进一步完善企业安全生产责任的全面保障从而促进城市公共安全风险的有效治理及安责险制度的建构,在此基础上,完善保险机构市场准入与保险产品核准机制,规范市场运作,提高安责险运营的经济和社会效益;三是根据区域安全生产风险特征,进一步明确参保企业主体,以强制和激励结合的政策,扩大安责险的企业覆盖范围。

  在保险机构层面,一是完善保险产品创新体系,根据现代经济社会发展的新形势,全面更新传统型保险产品,建立满足社会公众风险保障需求、政府社会治理创新需求的产品体系;二是扩大安责险产品基本责任风险覆盖面,提升其企业安全生产责任全面保障的适应性、经济性、效率性,降低企业的保险成本;三是加强包括安责险在内的责任保险市场发展的行业合作、国际交流与经验借鉴,提升责任保险的承保能力;四是基于社会风险管理服务能力和运营风险管理能力提升的目标,切实做好专业人才培养、信息化和数据库基础的长期建设,不断提升保险经营的专业化水平。

  杨文明,民太安保险公估集团董事长兼总裁,南开大学经济学院硕士生导师,中国特华博士后科研工作站指导专家,中国保险学会常务理事,中国保险行业协会常务理事,研究方向为保险经济;陈功,民太安保险公估集团文化总监,保险经济师,研究方向为保险与风险管理。

(责任编辑:admin)

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